鉅大LARGE | 點擊量：1354次 | 2018年08月17日
新能源汽車發(fā)展有關(guān)報告
本文為國務院發(fā)展研究中心市場流通研究室主任王青所做的研究報告，原文標題為《對我國新能源汽車發(fā)展的幾點思考》。
2014年中國新能源汽車保持快速發(fā)展態(tài)勢，全年共銷售各類新能源汽車7.5萬輛，同比增長3.2倍。針對新能源汽車的發(fā)展，特別是針對消費補貼和生產(chǎn)準入，有關(guān)部門的政策措施密集出臺，圍繞熱點車型以及智慧汽車、車聯(lián)網(wǎng)、低速電動車等討論也不絕于耳。在這些討論甚至爭論中，仍有很多根本性的問題尚未厘清，這將對中國新能源汽車的發(fā)展、相關(guān)政策的制定產(chǎn)生不利影響。本報告圍繞目前新能源汽車發(fā)展涉及的一些基礎(chǔ)性和關(guān)鍵性問題提出一些思考和建議。
一、應在國家層面明確發(fā)展新能源汽車的主要戰(zhàn)略目標
目前中國發(fā)展新能源汽車目標多元，包括環(huán)保減排、能源安全、產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)創(chuàng)新、擴大消費等等。有些目標在短期內(nèi)相互干擾難以兼顧。例如在補貼技術(shù)和補貼標準上，明確以純電動車和增程式插電混合動力為補貼對象，就會影響到其他技術(shù)路線汽車的創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化；如果提高環(huán)保標準，就會對傳統(tǒng)汽車產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生沖擊。在有關(guān)部門政策目標不盡一致的情況下，很多政策會顧此失彼、缺乏協(xié)同，在制定政策時顧慮較多，會錯失出臺扶持政策的最佳窗口期。
當前迫切需要在國家層面明確發(fā)展新能源汽車的主要戰(zhàn)略目標。從經(jīng)濟社會發(fā)展的主要矛盾和要求出發(fā)，應明確將環(huán)保減排作為首要戰(zhàn)略目標。這不僅是現(xiàn)階段中國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的主要任務，同時也是引導合理消費和技術(shù)創(chuàng)新的重要方向。而且從中長期來看，也能促進產(chǎn)業(yè)升級、保障能源安全和擴大消費等發(fā)展目標的實現(xiàn)。在這一國家主要戰(zhàn)略目標的統(tǒng)領(lǐng)下，各部門在制定產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)政策和消費政策時，或者調(diào)整目標沖突的政策時，應以是否有利于節(jié)能減排作為重要的政策制定依據(jù)，要服從這一主線。而短期內(nèi)對其他目標造成的影響和損失，需要作為發(fā)展新能源汽車的短期成本承擔。
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二、找準新能源汽車進入快速發(fā)展期的時間點
新能源汽車發(fā)展不能脫離汽車需求發(fā)展階段分析。在汽車市場高速增長、汽車快速普及，特別是化石能源供給瓶頸尚未嚴重收緊的發(fā)展階段，并不是新能源汽車發(fā)展的最佳時期。在現(xiàn)有技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施和汽車需求格局下，高端電動車還只是少數(shù)精英的大玩具或彰顯環(huán)保理念的工具。而中低端電動車的增長，很大程度上依賴高額補貼和部分城市的限購政策。在絕大部分消費者是首次購車的階段，新能源汽車特別是電動汽車快速增長，還缺乏具有規(guī)模化和持續(xù)增長的市場基礎(chǔ)。所謂新能源汽車消費元年，不是某項短期政策或一兩款熱點車型所能引爆，必須要有堅實的市場支撐。
中國汽車市場正在進入增長階段的轉(zhuǎn)換期。2014年中國人均GDP約為10763國際元(麥迪森，1990年)，千人汽車擁有量突破100輛。從國際經(jīng)驗看，汽車需求將從此前7-9年的高速增長階段，轉(zhuǎn)向未來5-7年的中高速增長階段，千人汽車擁有量增速相應從20%左右自然回落到11%-12%。
整體來看，在數(shù)量快速擴張階段結(jié)束之后，一些被高速擴張所掩蓋的問題，如零供關(guān)系、城市發(fā)展瓶頸、能源安全、環(huán)境承載力等矛盾和風險將集中顯現(xiàn)。隨著這些問題的出現(xiàn)以及市場全面轉(zhuǎn)向買方市場、節(jié)能減排壓力增大，市場將隨之進入產(chǎn)品、需求和產(chǎn)業(yè)組織的結(jié)構(gòu)調(diào)整期。同時，第二輛車消費和換車對結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響開始顯現(xiàn)。如果輔之以合理有效的產(chǎn)業(yè)及消費政策，消費者選擇新能源汽車的市場基礎(chǔ)才會形成，其快速增長階段才會到來。
目前中國汽車市場已經(jīng)進入中高速增長的結(jié)構(gòu)調(diào)整階段，在基礎(chǔ)設(shè)施和消費政策到位的前提下，判斷有市場基礎(chǔ)的新能源汽車市場元年，可能會在未來2-3年內(nèi)出現(xiàn)。
三、用創(chuàng)新性思維及政策鼓勵和支持技術(shù)創(chuàng)新
就創(chuàng)新而言，首先要區(qū)分追趕階段的創(chuàng)新和創(chuàng)新驅(qū)動階段的創(chuàng)新。前者主要是針對具體的、已有技術(shù)的創(chuàng)新；而后者則主要是針對基礎(chǔ)性、前沿性和前瞻性技術(shù)的創(chuàng)新。這兩種類型的創(chuàng)新，與經(jīng)濟社會和技術(shù)水平發(fā)展的具體階段相關(guān)聯(lián)。
追趕時期的技術(shù)路線和產(chǎn)品研發(fā)方向是已知的和可預判的，如果技術(shù)路線和資源配置方向沒有大的偏差，通過舉國體制、大投入、大項目來達到技術(shù)追趕的目標是可能的。但在創(chuàng)新驅(qū)動階段，技術(shù)發(fā)展日新月異，技術(shù)路線很不確定，依靠趕超階段的創(chuàng)新思路就有極大的技術(shù)和市場風險，失敗的概率很高。在日本等后發(fā)國家，無論是技術(shù)追趕還是原始創(chuàng)新，都有成功的經(jīng)驗和失敗的教訓。
從新能源汽車領(lǐng)域技術(shù)創(chuàng)新來看，中國與國外的差距遠沒有傳統(tǒng)汽車那么大，客觀上具有彎道超車的可能。中國也確有發(fā)展新能源汽車的優(yōu)勢，例如起步早、產(chǎn)業(yè)體系完備、資源豐富、市場潛力大，等等。但也必須承認，中國從消費理念、階段和創(chuàng)新條件上還存在諸多不足。特別是在體制方面，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的生態(tài)與發(fā)達國家還有相當大的差距；而且我們?nèi)匀涣晳T于采用技術(shù)追趕階段的確定技術(shù)路線、明確產(chǎn)品和扶持具體企業(yè)的方式來制定及實施優(yōu)惠政策。
在創(chuàng)新日新月異、變幻莫測的當今，即使頂尖的科學家也難以準確預測未來的技術(shù)走向。如果仍然沿用過去的方式，以集中兵力的優(yōu)勢搞創(chuàng)新，很容易出現(xiàn)&全軍覆沒的結(jié)果。要形成一個良好的創(chuàng)新生態(tài)，就要充分發(fā)揮眾多企業(yè)的創(chuàng)新積極性，通過分散決策去探索不同的技術(shù)路線，在眾多企業(yè)探索、創(chuàng)新甚至失敗的基礎(chǔ)上，讓成功者脫穎而出。因此，成功的創(chuàng)新國家，更多關(guān)注的是創(chuàng)新能力，或者說是創(chuàng)新企業(yè)和創(chuàng)新技術(shù)的不斷涌現(xiàn)，先進技術(shù)和企業(yè)只是創(chuàng)新生態(tài)效率提升的結(jié)果。如果過多關(guān)注具體的技術(shù)和企業(yè)，就會本末倒置、事倍功半。正因如此，特斯拉會誕生在硅谷而不是底特律。
如果中國技術(shù)創(chuàng)新不能跳出具體的技術(shù)路線、針對具體技術(shù)進行消費補貼、依靠傳統(tǒng)的產(chǎn)業(yè)準入監(jiān)管體制，中國新能源汽車領(lǐng)域?qū)⒉粫霈F(xiàn)特斯拉型企業(yè)，因為三元電池為基礎(chǔ)的企業(yè)根本不可能獲得創(chuàng)新政策扶持，也不能得到汽車生產(chǎn)資質(zhì)，更不會上公告。
中國新能源汽車技術(shù)的創(chuàng)新和發(fā)展，就要盡量避免由于對技術(shù)路線和市場判斷失誤而導致的被動。要以更加開放的治理理念，促進各種技術(shù)路線創(chuàng)新都有平等參與的機會，讓各創(chuàng)新主體在合理評判標準的基礎(chǔ)上去爭取消費補貼。
四、增強新能源汽車技術(shù)和產(chǎn)業(yè)化政策的有效性
要提高政策的有效性，先要明確政府和市場的邊界。所謂政府要更好地發(fā)揮作用，是要在新的發(fā)展階段做好自己該做的事，而不是更多地發(fā)揮作用。對于新能源汽車技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化而言，主要包括：建立良好的科學創(chuàng)新體系(而不是更多介入競爭性技術(shù))；建立各種公共服務和共性技術(shù)平臺；培養(yǎng)各類專業(yè)人才；構(gòu)建活躍有力的金融體系；強化知識產(chǎn)權(quán)保護體系；營造統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系；實施合理的消費及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)鼓勵政策；等等。
隨著市場發(fā)展階段和技術(shù)創(chuàng)新格局的變化，未來對扶持政策的制定實施，宜更多從生產(chǎn)側(cè)轉(zhuǎn)向需求側(cè)，更多從給具體技術(shù)和企業(yè)吃偏飯，轉(zhuǎn)向突出政策的普惠性。這樣，才能使不同技術(shù)路線的節(jié)能和新能源汽車，在同一把尺子的衡量下分出高下長短。用分散決策取代集中決策，扶持和優(yōu)惠政策要從拋繡球轉(zhuǎn)變?yōu)楸任湔杏H。即使認為電動化是未來新能源汽車發(fā)展的主要過渡路線，也要由消費者用貨幣選票來自主選擇市場的勝出者，避免在其它技術(shù)取得重大突破時陷于被動。
在提升政策有效性方面，涉及創(chuàng)新鏈條上的各個環(huán)節(jié)。以下以生產(chǎn)準入和產(chǎn)學研協(xié)作為例加以分析。
由于新能源汽車技術(shù)具有明顯的融合創(chuàng)新和跨界創(chuàng)新特點，必須要發(fā)揮市場和企業(yè)的力量，鼓勵跨界資本，特別是互聯(lián)網(wǎng)和關(guān)鍵零部件企業(yè)的進入。直到目前為止，未來電動汽車制造的主力軍是誰業(yè)內(nèi)尚未形成共識。但從中長期來看，智能汽車或者新型移動智能終端，僅僅依靠傳統(tǒng)汽車廠商是難以支撐的。這樣看來，針對現(xiàn)行準入和監(jiān)管改革勢在必行：一是要在強化安全和環(huán)保監(jiān)管的前提下，適當放寬新能源汽車生產(chǎn)資質(zhì)準入門檻，引導跨界創(chuàng)新、豐富產(chǎn)品供給；二是以市場和需求為導向，營造公平透明的競爭環(huán)境，破除地方和行業(yè)保護，保障消費者自由選擇權(quán)。
2014年國家發(fā)改委發(fā)布了《新建純電動乘用車生產(chǎn)企業(yè)投資項目和生產(chǎn)準入管理的暫行規(guī)定(征求意見稿)》。與此前新能源汽車生產(chǎn)準入管理相比，電動汽車生產(chǎn)準入的放開及單列準入標準是明顯的進步。但從具體規(guī)定上看，準入的門檻依然很高。例如要具有3年以上研發(fā)經(jīng)驗，具備整車試制能力，具備完整的純電動乘用車樣車試制條件，包括車身制造、動力電池系統(tǒng)集成、整車裝配等主要試制工藝和裝備；企業(yè)需要具備沖壓、焊接、涂裝等主要生產(chǎn)工藝，等等。準入放開的力度較小，同時排除了企業(yè)外包業(yè)務的可能，從一定程度上又繞回到傳統(tǒng)汽車準入條件。具有很強創(chuàng)新能力和動力的IT企業(yè)、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)、零部件企業(yè)甚至低速電動車企業(yè)，特別是中小企業(yè)在新能源汽車發(fā)展中破土而出的機會就相對較小。
關(guān)于產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新，當前并沒有具有普遍和可復制意義的成熟的經(jīng)驗或模式。一個關(guān)鍵問題，是要形成利益相關(guān)方的激勵兼容。在很多產(chǎn)學研效果不明顯的案例中，科研機構(gòu)認為企業(yè)急功近利，而企業(yè)認為科研機構(gòu)不以市場為導向，只關(guān)心發(fā)表論文和通過實驗室的成果鑒定，不關(guān)注產(chǎn)業(yè)化過程中的成本和工藝問題。
各方有自己的利益訴求無可厚非，問題出在創(chuàng)新分工和利益分配上。目前國家及相關(guān)部門依然在創(chuàng)新資源的配置上發(fā)揮重要作用，而大量資源投向科研機構(gòu)和大專院校，在缺乏成果衍生、科研人員創(chuàng)業(yè)保障和成果權(quán)益制度的條件下，通過成果評審驗收、發(fā)表論文和申請專利自然成為研發(fā)的主要目標。一些項目要求科研機構(gòu)和企業(yè)聯(lián)合申請，也導致為研發(fā)而研發(fā)，甚至產(chǎn)學研勾結(jié)“釣魚”等腐敗現(xiàn)象。
要提高產(chǎn)學研協(xié)同創(chuàng)新效果，必須以企業(yè)為創(chuàng)新主體來組織技術(shù)創(chuàng)新過程，相配套的改革就是由企業(yè)來主導創(chuàng)新資源配置，明確參與各方的分工和目標，并形成兼顧各方積極性的利益分配機制。同時，也需要國家在科研人員創(chuàng)業(yè)保障、職務發(fā)明權(quán)益分配、創(chuàng)新團隊衍生企業(yè)等方面加快改革步伐。
行百里者半九十。在整個創(chuàng)新鏈條中，技術(shù)研發(fā)只是一個種子，要長成參天大樹還要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化，依靠創(chuàng)新配套資源的強力支持。從調(diào)研的情況看，在新能源汽車領(lǐng)域，中國擁有的前沿成果并不少，只是企業(yè)在產(chǎn)業(yè)化過程中面臨諸多障礙。
目前新能源汽車領(lǐng)域的企業(yè)創(chuàng)新普遍面臨技術(shù)、市場和政策三大風險。技術(shù)風險是創(chuàng)新本身所具有的，但創(chuàng)新需要投入大量資金和人才，企業(yè)特別是中小企業(yè)創(chuàng)新的融資問題更加突出。市場風險包括能否被市場和消費者所認可，能否進入產(chǎn)品公告，能否進入整車廠供應體系，能否獲得足夠的產(chǎn)業(yè)化融資，等等。從政策風險來看，企業(yè)還面臨是否符合政策鼓勵方向，是否能夠享受到現(xiàn)有優(yōu)惠政策，是否能順利在市場進行上牌銷售等等。整體而言，在上述三個風險中，目前制約新能源汽車產(chǎn)業(yè)化存在技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施、消費政策和融資困難四個主要障礙。
(一)技術(shù)瓶頸有待突破
目前全球新能源汽車技術(shù)從性能上基本不能滿足大多數(shù)消費者的要求。例如根據(jù)調(diào)查，大部分消費者對電動汽車續(xù)駛里程和充電時間的要求分別是300公里和2個小時。因此里程焦慮和成本問題依然是阻礙其產(chǎn)業(yè)化的重要原因，這是世界共同面臨的技術(shù)難題。但從動力電池、電機、電控及充電等最新技術(shù)成果信息看，這一問題會在未來2-3年內(nèi)取得較大進展。
(二)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應加快
除技術(shù)本身存在問題外，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后是新能源汽車特別是電動汽車產(chǎn)業(yè)化過程中面臨的最突出的問題。除了政府推動的示范項目，以及高速公路、公共交通和一些集團客戶項目外，在私人消費領(lǐng)域，充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展緩慢，導致充電基礎(chǔ)設(shè)施和電動汽車消費者相互觀望的“雞-蛋”困境難以被打破。
充電基礎(chǔ)設(shè)施具有公共物品或準公共物品屬性。對于新能源汽車的普及，在環(huán)保和創(chuàng)新等方面都具有很大的正外部性，在這些應該有但企業(yè)不愿進入的領(lǐng)域，政府應該積極介入。政府應在科學分析規(guī)劃的基礎(chǔ)上，先于市場需求加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)才能破解困境。當然，政府也應該在市場初步運轉(zhuǎn)和企業(yè)愿意進入的條件下逐步退出，以鼓勵和引導社會資本進入。
從整合和創(chuàng)新的角度著眼，未來公共區(qū)域乃至私人領(lǐng)域的充電設(shè)施，不僅要具有充電功能，還應成為售電、繳費、廣告、WIFI熱點、電子商務、電信增值服務等綜合服務終端，將其作為城市信息化或智慧城市建設(shè)的重要內(nèi)容，這樣才能保證運營者有盈利模式，進而促進充電基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡的快速發(fā)展。
(三)消費政策不適應發(fā)展要求
首先是消費補貼。在《關(guān)于繼續(xù)開展新能源汽車推廣應用工作的通知》出臺后，以前補貼方案存在的問題有了一定緩解，例如補供方導致補貼效果大打折扣，撥付流程復雜、周期較長，中央和地方配套補貼強化了市場分割等。從優(yōu)化方向上看，還應更多關(guān)注消費者的自由選擇權(quán)，進一步簡化發(fā)放流程，縮短周期；根據(jù)單位里程全程碳排放來確定補貼數(shù)額，統(tǒng)一各種類型補貼標準；在全國范圍統(tǒng)一補貼車型目錄，營造公平透明的競爭環(huán)境；進一步提高政府采購目標等等。同時，從補貼資金來源上，通過對傳統(tǒng)汽車平均油耗限值超出部分的罰款或?qū)μ寂欧胖笜私灰渍鞫悂碇С中履茉雌?，也是很好的思路?/p>
其次是稅收體系。當前汽車消費稅收存在的“購買環(huán)節(jié)重、使用環(huán)節(jié)輕”、“小排量相對重、大排量相對輕”[3]等問題，這不僅對傳統(tǒng)汽車的消費結(jié)構(gòu)產(chǎn)生大排量化、高使用率的負面作用，更導致新能源汽車使用環(huán)節(jié)成本優(yōu)勢弱化。建議在調(diào)整傳統(tǒng)汽車稅收結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，進一步減免新能源汽車的購置稅、消費稅等，將汽車燃油附加費從量計征調(diào)整為從價計征，并依據(jù)全程排放數(shù)據(jù)對汽車開征環(huán)境稅。
第三是使用政策。目前尚未形成對新能源汽車消費的政策扶持體系。未來應在全社會建立消費新能源汽車的良好氛圍并出臺更多實質(zhì)性鼓勵政策。例如，在新能源汽車上牌、限行、路權(quán)等方面給予更多優(yōu)惠；增加政府采購指標，強化政府的示范和表率作用；明確全國范圍遷移過戶的綠色通道機制；在專用停車位設(shè)置、停車費收取上給予優(yōu)惠；等等。
(四)融資難題阻礙產(chǎn)業(yè)化進程
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新能源汽車領(lǐng)域有大量創(chuàng)新成果集中在中小企業(yè)。這些企業(yè)缺乏足夠的抵押物和現(xiàn)金流，難以得到銀行信貸規(guī)模。特別是在目前融資渠道窄、融資成本高、商業(yè)銀行授信緊縮的狀況下，大部分企業(yè)都面臨技術(shù)成果產(chǎn)業(yè)化的困難，因資金鏈斷裂導致創(chuàng)新中途夭折的案例更不在少數(shù)。
中小企業(yè)融資困難是全世界面臨的普遍問題，以商業(yè)銀行間接融資方式為主的金融體系更加突出。要解決這一問題，就要結(jié)合政府政策性支持和市場化運作的優(yōu)點，通過政府建立產(chǎn)業(yè)化發(fā)展引導基金，吸引社會資本特別是風險投資和私募基金進入。但在投入對象和方式上，一是要明確政府引導基金或母基金的政策性特征，不介入具體的技術(shù)選擇和企業(yè)選擇，委托進入的社會資本進行決策；二是部分基金用于中小企業(yè)政策性擔保和貼息，增加商業(yè)銀行授信額度；三是主要投向以訂單為基礎(chǔ)的，以市場為導向的企業(yè)聯(lián)盟或合作平臺；四是鼓勵地方政府進行資金配套，充分調(diào)動地方政府積極性。
